政策解读 | 可再生能源消纳保障机制成效待考

保障机制的制定初衷是解决外送可再生能源电力的消纳问题。而跨省跨区可再生电力消纳涉及省级电网企业和同等级消纳区域政府之间的协调及协商。政策实施效果具有一定的不确定性和不可预见性。

“让子弹飞一会儿”——光伏行业协会副秘书长刘译阳这样形容国家发改委、国家能源局日前发布的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》。“政策的出台,对于可再生能源电力的消纳保障总体上一定是利好的,至于可能存在的不完善和落地的难点,还有待政策施行一段时间后慢慢观察调整。”


“对于绿证交易,应该是有一定的利好,但具体能有多大推动还很难说”

根据《通知》,各承担消纳责任的市场主体以实际消纳可再生能源电量为主要方式完成消纳量,同时可通过两种补充(替代)方式完成消纳量。一是向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额完成的可再生能源电力消纳量(简称“超额消纳量”),双方自主确定转让(或交易)价格;二是自愿认购可再生能源绿色电力证书(简称“绿证”),绿证对应的可再生能源电量等量记为消纳量。

绿证自愿交易自2017年7月启动以来,认购量始终低位徘徊。诚然,实行消纳保障机制的目的是为了促进各省级行政区域优先消纳可再生能源,但将认购绿证作为补充方式,是否会推动绿证交易量的显著增加呢?水电水利规划设计总院相关负责人坦言:“对于绿证交易,应该是有一定的利好,但具体能有多大推动还很难说。”

在该负责人看来,绿证交易虽是被认可的补充和替代方式,但在三种完成消纳指标的方式中却是排在最末位的。“认购绿证是要购买者真正去掏钱的,而购买其他市场主体的超额消纳量很可能是免费的。”该负责人指出,按照《通知》规定,买卖双方可自主确定转让(交易)价格,换言之,只要双方协商一致,价格可以非常低甚至是免费转让。

此外,上述负责人也强调,消纳责任权重的设定也直接关乎绿证的交易量。“如果权重设定相对偏高、大家完成起来都有点困难的话,这时候在全国范围内可转让的消纳量就不会很多,那么市场主体自然会选择认购绿证。反之,如果权重是比较容易完成的,那么绿证就不会作为市场主体的优先选项。”

事实上,有行业专家将2019年一季度各省实际消纳可再生能源电力的权重作为参考,与2020年的最低消纳责任权重进行了对比。专家对比发现:“以目前的实际情况看,在全国范围内,如果各省可以相互平衡协调、各市场主体间通过合理的消纳量转让,总体上完成2020年的目标难度并不是很大的,像青海、云南、甘肃、辽宁等省份今年一季度的完成水平就已经达到甚至超过了2020年的最低消纳责任权重。”


“在跨省跨区的协调中,很可能是长期好协调,但临时需求不好协调”

国家发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任陶冶表示,消纳保障机制的制定初衷是解决外送可再生能源电力的消纳问题。而跨省跨区可再生电力消纳涉及省级电网企业和同等级消纳区域政府之间的协调及协商。政策实施效果具有一定的不确定性和不可预见性。

对此,水电水利规划设计总院上述负责人指出:“在跨省跨区的协调中,很可能是长期好协调,但临时需求不好协调。”消纳责任权重在确定时一定会充分考虑本年度电力跨区输送过程中送端和受端的基本情况,但即便如此也依然存在压力。“因为现在很多时候有些省份会临时出现一些电力消纳的空间,通过跨省跨区的协调就可以增加部分风电、光伏的外送,一定程度上降低了弃风弃光率。但目前的消纳保障机制其实是不考核弃风弃光率的,跨区跨省协调后,消纳量是计入受端的,那么对送端而言从完成消纳权重的角度来说意义并不大。”

同时,中国石油大学教授赵晓丽表示,跨省跨区的协调不仅仅是单纯的消纳量交易和电力的调度,其中甚至牵涉各省(区)的税收以及GDP等多项经济指标,“复杂的经济利益才是难以协调的关键原因”。


“更看重什么我们就去考核什么,这样才更有效”

按照《通知》,承担消纳责任的主体共分为两类:售电企业和电力用户,即各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司(简称“配售电公司”,包括增量配电项目公司)以及通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业。省级能源主管部门负责对承担消纳责任的市场主体进行考核。

对于考核对象的最终确认,刘译阳表示,对于电网企业和地方政府的“监测评价”其实也是一种变相的考核。“对于售电企业和用户而言,如果没有按期完成整改,要依法依规予以处理,将其列入不良信用记录,予以联合惩戒,这样的方式对这两类市场主体是更加有效的。”而对于电网企业和地方政府,刘译阳也指出,虽然没有经济层面的所谓考核,但却会按年度公布其可再生能源电力消纳责任权重监测评价报告,结果要接受全社会的监督,这种来自社会舆论的压力或在施政能力上评价往往是这两类主体更看重的。“更看重什么我们就去考核什么,这样才更有效。”

但赵晓丽也透露,目前形成的考核和监测评价方式事实上也是“没办法的办法”。“曾经有过考核地方政府的想法,但是在试行过程中发现推行不下去,国家能源局的执法力度还是受到制约的,地方政府即便不执行也缺乏有效的制约办法。相比较而言,像售电公司这样的市场主体就不那么强势,可能最终效果上会打折扣,但是从执行层面而言,这也是没办法的办法。”